破除体制机制弊端　夯实农业基础地位——解读２０１４年中央一号文件四大新看点

　　新华网北京１月１９日电　新华社１９日受权发布中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这份２０１４年中央一号文件提出，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。新华社记者第一时间采访了“三农”专家学者，就文件精神进行全面解读。

　　从农田到餐桌，农产品数量和质量都要保安全

　　文件确定，以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品。

　　中国农科院农业经济与发展研究所所长秦富说，去年末中央经济工作会议提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的２０字方针，这次中央一号文件则提出抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，体现了把粮食安全作为重中之重的地位，上升到了基本国策。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，粮食安全新战略是重大创新。新战略鼓励集中力量保重点、保口粮，适度进口则是新战略的重要组成部分。在开放的环境下，更好统筹两个市场两种资源是我们做出的重大调整。同时，立足国内解决吃饭问题，饭碗端在自己手里的立场没有变，要提高国内产能，通过科技支撑，使口粮得到更好保证。

　　文件提出建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对此表示，此次文件和以往最大不同在于，从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全。这是解决当前人们对农产品信任危机的根本手段。

　　在农业部食物与营养发展研究所副所长王东阳看来，文件一大亮点是突出强调了食品安全的责任，把食品安全纳入考核评价。以前农产品质量安全出现问题，更多的是追究个人和经营主体的责任，这次明确地方政府属地责任，并列入考核评价，有利于把农产品质量安全监管责任落到实处，把监管的网撒下去，确保“舌尖上的安全”。

　　抓紧划定生态保护红线，建立农业可持续发展长效机制

　　文件提出，促进生态友好型农业发展，开展农业资源休养生息试点，加大生态保护建设力度。抓紧划定生态保护红线。为此，国家将完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，继续执行公益林补偿、草原生态保护补助奖励政策，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。

　　国务院发展研究中心研究员程国强说，我国农业资源环境已到了承载极限。土地重金属污染、地下水的过度开采、过度使用化肥农药等问题，急需得到切实有效改善。耕地、林地、水等农业资源到了该休养生息的阶段，必须实现制度创新才能从根本上转变发展方式。农业资源要得到休养生息，政府必须要有配套措施，保证农民收入水平不降低。我们这一代人要承担农业资源与粮食生产能力代际传承的历史责任，留一点良田给子孙后代。

　　中国农科院农业经济与发展研究所资源与环境经济研究室主任朱立志说，推进农业可持续发展，在路径方面要着重以科技创新提高水、农药、化肥等农业资源利用效率。在发展目标上既要考虑可持续发展，还要考虑稳定农业发展增加农民收入，强调可持续发展不能侵害农民利益。在发展步骤上要坚持稳中求进，科学规划。如先保护污染严重的地区和生态环境脆弱地区，然后推广开来，有序推进。

　　“既要谋划地上的生产量，还要关注地下的生产力，要藏力于地、心有底气，培肥地力，把农业的生产力藏在地下。”朱立志说，“应适当分区休养生息。如粮食主产区粮食减缓增产幅度，非主产区增加一点。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生产潜力还没有充分发挥，山水林都能够产生粮食油料，要有‘立体粮食’的思路。”

　  健全城乡发展一体化体制机制，不让乡村成故园

　　文件提出，城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。对此，文件确定了开展村庄人居环境整治、推进城乡基本公共服务均等化、加快推动农业转移人口市民化等重点工作。

　　中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，一些农村“垃圾靠风吹，污水靠蒸发”，生态环境、水电路气等基础设施非常糟糕。如何建设美丽乡村值得研究。未来我国即使实现７０％的城镇化率，还有四五亿人在农村。农村环境改善，政府要积极承担，不能成为记忆中的故园。

　　叶兴庆说，通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园，让留在农村的农民能够享受更好的教育、医疗等公共服务和社会保障，逐步提高农村公共服务质量，从而实现城乡居民在社会保障制度并轨，缩小城乡公共服务差异。对此，一要让人出得来，保障各种权利，土地、住房等财产要保护；二要进得来留得下，使农民能稳定就业，融入城市社会保障体系，享受均等公共服务。

　　承包地“三权分离”，相关法律待修订

　　农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

　　中国社会科学院农村发展研究所教授党国英说，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

　　“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”党国英说，“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

　　国土资源部法律中心主任孙英辉表示，文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

　　孙英辉说，文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。（记者董峻、王立彬、刘羊旸、于文静、林晖）

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    解读人：中央一号文件起草组成员　张冬科　张征

    采访人：本报记者　高云才

    ■亮点一：吃饭问题上不能得健忘症

　　实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略

　　今年的中央一号文件指出，把饭碗牢牢端在自己手中，是治国理政必须长期坚持的基本方针。去年我国粮食总产12039亿斤，比上年增加247亿斤，增长2.1%。在粮食生产十连增的形势下，中央再度鸣响粮食安全的警钟，是基于对世情国情农情的深刻把握和对未来发展的战略远见。

　　大好形势，容易让人对粮食生产产生模糊认识。粮食年年增，生产是不是可以松松劲、歇口气了？产量比较稳，基本农田减一些是不是可以了？进口粮食可以调剂余缺，粮食生产是不是还要抓那么紧？

　　粮食等农产品消费结构升级，部分农产品需求的增长速度明显快于供给的增长速度，供求缺口逐步扩大。粮食生产成本上升与比较效益下降的矛盾，农业劳动力结构短缺与谁来种地的矛盾，提高粮食产量与资源环境约束的矛盾，还有国际粮食市场的波动等，一系列的问题在制约着粮食生产与供给。保障粮食安全的任务不是轻了，而是重了。

　　不能因为现在粮食充足了，日子好过了，就好了疮疤忘了痛。悠悠万事，吃饭为大，粮食问题关乎国运民生。在这个问题上，不能侥幸，不能折腾，不能得健忘症，不能淡忘曾经有过的“饿肚子”岁月。粮食生产和供应一旦出了问题，国民经济和人民生活就会陷入被动。

　　中央一号文件提出，抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。综合考虑国内资源环境条件，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家安全战略。这一战略的核心，是立足国内基本解决人民的吃饭问题，也就是中国人的饭碗应该主要装中国粮。